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Kaliningrad : Trou noir dans la zone bleue ?

Auteur : Viviane du Castel


En 2004, la région russe de Kaliningrad [1] sera enclavée dans l'Union européenne (UE) élargie. Bientôt membres de l'UE, la Pologne et la Lituanie entendent instaurer, en 2003, l'obligation de visas pour les Russes se rendant à ou venant de Kaliningrad. Le but pour l'Union européenne est dès lors de concilier l'introduction des dispositions Schengen, que les pays adhérents sont en train d'adopter, avec les conséquences du maintien de la souveraineté russe sur ce territoire. La Lituanie et la Pologne vont adhérer à l'UE en 2004 et à l'espace Schengen en 2009.

Politiquement, l'importance stratégique de Kaliningrad pour la Fédération de Russie tient à sa situation géographique (séparé de la Russie et par plusieurs États, la Pologne, la Lituanie et la Biélorussie) qui en fait le seul port russe de la mer Baltique libre de glace toute l'année et lui confère le rôle de bastion avancé face à l'Ouest. De plus, sa situation lui permet de contrôler le principal axe de passage maritime entre l'Europe et la Russie. Celle-ci est confrontée par le processus d'élargissement européen à une évolution politique, économique et stratégique qui la conduit à faire de cette exclave russe un « terrain d'essai pour l'approfondissement des liens avec l'UE ». [2]

Economiquement, il s'agit-là d'une zone-test des réformes économiques et juridiques : l'oblast' de Kaliningrad bénéficie, en vertu d'un décret présidentiel de 1992, d'un statut particulier de « zone économique spéciale » (ZES) reposant sur des avantages fiscaux et des relations économiques directes avec les États voisins [3]. Pour l'énergie et les produits alimentaires, la région est dépendante à 90% des importations des pays limitrophes, or les produits importés (essentiellement des biens de consommation) sont facturés au prix fort. Le niveau de vie local, maintenant supérieur à la moyenne russe, reste nettement inférieur à celui de la Pologne et de la Lituanie. En effet, les avantages douaniers et fiscaux de la ZES ont favorisé le développement d'une économie parallèle représentant environ la moitié de l'activité locale. Kaliningrad est ainsi progressivement devenu point sensible de la drogue, de la prostitution (et du Sida), du crime organisé et de la contrebande entre la Russie et l'Europe.

Le départ de nombreux militaires [4], mais aussi la forte détérioration environnementale, handicapent le développement de l'oblast' [5], alors que la Pologne et la Lituanie bénéficient d'aides financières massives de l'UE, dans la perspective de leur adhésion prochaine.

Un élargissement lourd de conséquences

L'élargissement de l'UE aux États baltes représente pour la Russie une perspective d'affaiblissement stratégique mais aussi d'isolement économique et humain de la région, en raison du renforcement prévu des contrôles aux frontières et de la nouvelle législation commerciale en voie d'adoption par les pays adhérents. Le risque serait alors que l'oblast' se transforme en une zone de pauvreté enclavée dans une région en pleine expansion, ce qui pourrait provoquer des flux migratoires et générer des tensions locales et régionales importantes.

Dès lors, l'un des problèmes fondamentaux concerne la circulation des personnes : quand la Pologne et la Lituanie intègreront l'UE, les habitants de Kaliningrad ne pourront plus sans visa transiter par la Lituanie pour gagner la Russie, ni se rendre en Pologne, comme c'est le cas actuellement où les déplacements entre ces pays sont régis par des accords bilatéraux très souples. Les voyages, quels qu'en soient les raisons, nécessiteront l'utilisation d'un passeport et l'obtention d'un visa. Or, la situation économique dans l'oblast' est telle que de nombreux habitants de Kaliningrad passent quotidiennement la frontière avec la Pologne ou la Lituanie pour vendre ou acheter sur les marchés locaux.

En second lieu, se pose le problème de la circulation des marchandises après l'élargissement. Celui-ci risque, dans un premier temps, d'entraîner une diminution des flux, mais présenterait un avantage sur le long terme. Lors de leur adhésion, la Pologne et la Lituanie reprendront l'Accord de Partenariat et de Coopération entre la Russie et l'Union européenne (APC) [6] qui fait partie de l'acquis communautaire. Le tarif extérieur commun s'appliquera aux échanges entre la Russie et l'UE élargie, il en résultera des niveaux tarifaires plus bas pour les marchandises originaires de Kaliningrad. Ainsi, étant donné sa proximité par rapport au marché de l'UE, l'oblast' pourrait tirer pleinement partie de cette facilité d'accès, à condition que ses produits aient été mis aux normes techniques européennes.

L'Union européenne se déclare disposée à appliquer les dispositions Schengen avec souplesse. Toutefois, compte tenu des conclusions du Conseil européen de Séville (juin 2002), trois principes fondamentaux devront être respectés :

- Veiller à ce que l'UE et ses États membres, actuels ou futurs, conservent leur droit souverain d'assurer la sécurité et la sûreté de tous les citoyens de l'UE, actuels ou futurs, en contrôlant leurs frontières et la circulation des personnes et des marchandises sur leurs territoires.

- Éviter toute mesure qui pourrait compromettre le succès du processus d'élargissement. Ceci implique notamment de préserver l'intégrité de l'acquis que l'UE a demandé aux pays candidats d'adopter et de s'assurer qu'une « solution » pour Kaliningrad, quelle qu'elle soit, ne crée pas d'obstacle à la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

- Répondre aux préoccupations de la Russie d'une manière cohérente avec le processus d'élargissement et l'objectif politique consistant à créer un partenariat stratégique et à renforcer la coopération, notamment pour ce qui concerne les questions liées à la gestion des frontières.

Dès lors, l'oblast' de Kaliningrad devient la cause de positions antagonistes : Si l'Union européenne veut protéger ses frontières contre les trafics illégaux, la criminalité organisée et de terrorisme, la Fédération de Russie considère que ses ressortissants ont le droit de se déplacer sans contrôle étranger d'une partie de son territoire à une autre.

Afin de surmonter ces positions antagoniques, l'Union européenne a fait les propositions suivantes :

- Un document de transit facilité (DTF) serait introduit pour les habitants de Kaliningrad à la condition que la Russie coopère en vue de faciliter l'adoption de ce système.

- Les personnes voyageant à bord de trains à grande vitesse (TGV) circulant sans arrêt sur le territoire lituanien pourraient être dispensées de visa. La présidence et la Commission examineront avec les autorités lituaniennes la question d'une étude de faisabilité [7] d'un tel TGV.

- Des garanties juridiques devraient faire partie intégrante du traité d'adhésion afin d'éviter qu'une éventuelle modification de l'acquis Schengen, visant à tenir compte de la situation spécifique de Kaliningrad, n'ait pour effet de retarder ou d'empêcher la participation totale de la Lituanie au système Schengen, y compris la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

- L'Union Européenne fournirait une aide à la Lituanie destinée à couvrir les frais supplémentaires résultant de la mise en œuvre des mesures qui seraient prises dans le cadre d'un « paquet Kaliningrad ».

- La Russie devrait coopérer pour l'application d'un certain nombre de mesures, notamment l'ouverture à Kaliningrad de nouveaux consulats de pays membres.

- Pour la circulation des marchandises, le régime de transit douanier qui sera appliqué après l'élargissement et qui assurera la circulation en franchise des marchandises transitant par le territoire de l'UE entre la Russie et Kaliningrad ne pose pas de problème particulier et les conventions et procédures existantes offrent la souplesse voulue en matière de formalités.

La Russie continue d'exercer des pressions systématiques sur les gouvernements polonais et lituaniens pour qu'ils règlent ces problèmes dans le cadre de leurs relations bilatérales avec la Russie. De son côté, l'Union européenne maintient qu'une solution au problème de cette enclave russe doit être trouvée dans le cadre des dispositions Schengen, en accord avec les pays candidats à l'UE concernés (Lituanie et Pologne), en respectant pleinement la souveraineté de ces Etats [8].

Par ailleurs, la Commission européenne a rappelé que la question de Kaliningrad ne devrait pas bloquer le processus d'élargissement [9]. De plus, l'Union européenne veut développer ses relations avec la Russie sur la base d'un partenariat, tout en veillant au respect des intérêts des petits pays.

Si la question de Kaliningrad est à l'ordre du jour des réunions de chefs d'Etats et de gouvernements européens [10], le véritable tournant dans les négociations, avant le sommet UE- Russie prévu le 11 novembre 2002, est apparu lors du sommet européen de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002. A cette occasion, le Conseil a pris les décisions suivantes [11] :

- Confirme les conclusions adoptées lors de la réunion de Séville en juin 2002.

- Convient de consentir un effort particulier pour répondre aux intérêts de toutes les parties concernées pour ce qui est du transit des personnes entre la région de Kaliningrad et les autres parties de la Russie.

- Souligne la nécessité pour toutes les parties de respecter le droit souverain de tout Etat de protéger la sécurité de ses citoyens en contrôlant ses frontières ainsi que la circulation des personnes vers, sur et à travers son territoire.

- Souligne que tout Etat est en droit d'instaurer un régime de visas, y compris pour le transit.

- Reconnaît qu'au sein de la Fédération de Russie, la situation de la région de Kaliningrad est unique.

- Approuve les conclusions sur Kaliningrad adoptées par le Conseil « Affaires générales et relations extérieures » du 22 octobre 2002.

La Lituanie accepte désormais le projet de mise en place à long terme de trains à grande vitesse (TGV) traversant son territoire pour transporter sans visa des Russes entre Kaliningrad et le reste de la Russie, mais à condition que la décision sur une telle liaison ferroviaire ne soit prise qu'après son adhésion à l'Union européenne. Pour satisfaire la Russie, l'UE a proposé de lancer dès 2003 une étude de faisabilité sur un TGV. En attendant une prise de décision sur la liaison ferroviaire à grande vitesse, les Russes en transit pourront utiliser jusqu'à la fin 2004 leur passeport intérieur ainsi que les documents de transit simplifiés ainsi que l'avait proposé la Commission.

Le sommet Union européenne-Russie du 11 novembre 2002, à Bruxelles, a abouti à un accord sur les conditions de transit entre l'oblast' de Kaliningrad et le reste de la Russie [12].

Lors de la conférence de presse qui a eu lieu à la fin du sommet, le Président russe V. Poutine s'est félicité d'avoir négocié jusqu'à la dernière minute, même si cela n'a pas vraiment modifié les termes de l'accord. En effet, alors que le dossier était théoriquement clos depuis le 5 novembre 2002, le ministère russe des affaires étrangères et l'émissaire spécial du Kremlin, D. Rogozine, ayant approuvé le projet d'accord, le Président Poutine avait demandé le réexamen de trois points :

- L'UE prévoyant une période de transition allant du 1er janvier 2003, date d'entrée en vigueur d'un régime de visas, au 1er juillet 2003, date de mise en usage du document de transit facilité (FTD), la Russie devait parallèlement aboutir avec la Lituanie, avant le 30 juin 2003, à un accord de réadmission des immigrés clandestins.

- Le Président Poutine demandait que les passeports intérieurs russes pussent être utilisés au-delà du terme fixé par l'UE (fin 2004).

- Enfin, les FTD devaient être gratuits.

Finalement, aux termes de l'accord conclu le 11 novembre 2002, les dispositions retenues pour le transit entre Kaliningrad et le reste de la Russie sont les suivantes :

- A partir du 1er juillet 2003, les Russes se déplaçant entre Kaliningrad et le reste de la Russie devront obtenir des autorités lituaniennes un document de transit facilité (FTD). Ce document équivaudra en réalité à un visa à entrées et sorties multiples.

- Jusqu'à la fin de 2004, les voyageurs pourront obtenir ce FTD en présentant seulement leur passeport intérieur russe. Ultérieurement, il leur faudra présenter un passeport internationalement reconnu.

- Les voyageurs souhaitant effectuer un seul aller-retour en train pourront ne remplir qu'un formulaire au moment de l'achat du billet. Après vérification par les services consulaires lituaniens, les voyageurs obtiendront alors, en même temps que leur billet, un document alternatif (FRTD) leur permettant d'effectuer le déplacement voulu.

- Enfin, en 2005 au plus tard, le système du FTD sera réexaminé.



Européens et Russes sont également convenus de lancer, dès 2003, une étude de faisabilité sur l'établissement à terme d'un train à grande vitesse (TGV) traversant la Lituanie sans un seul arrêt. En effet, le gouvernement russe demande l'établissement d'une telle liaison ferroviaire, car il en attend que les utilisateurs n'auront plus besoin de visa, en raison de la supposée impossibilité pratique de sauter d'un TGV en marche.

Toutefois, l'accord UE-Russie prévoit que la décision de construire ce TGV ne sera prise que lorsque la Lituanie sera devenue membre de l'UE, en 2004 [13].

Dès le 12 novembre 2002, la Lituanie a annoncé, qu'elle n'approuverait l'accord conclu la veille par la Russie et l'UE sur Kaliningrad qu'après avoir obtenu l'assurance d'une protection complète de ses intérêts. Par ailleurs, la Lituanie demande à la Russie de mener à leur terme les négociations bilatérales demeurées inachevées à ce jour, notamment celles portant sur les accords frontaliers et sur l'extension du réseau consulaire lituanien en Russie.

Les Quinze ont également accepté d'examiner la possibilité d'abolir, à long terme, les visas pour les ressortissants russes, à condition que la Russie signe des accords de réadmission de ses immigrés clandestins arrêtés sur le territoire de l'UE. Ces négociations commenceront au plus tard le 30 juin 2003.


Conclusion

Conscient des atouts stratégiques et économiques de l'oblast' de Kaliningrad, le gouvernement russe poursuit l'objectif d'y maintenir sa souveraineté et d'en exploiter progressivement toutes les potentialités, afin de conserver à la Russie une base d'influence sur la région baltique et, par là même, un atout géopolitique face à l'Europe.

L'adhésion de la Pologne et de la Lituanie à l'UE, prévue en 2004, va profondément modifier la situation du territoire de Kaliningrad qui deviendra alors une exclave au sein de l'UE, posant aux Européens de graves problèmes de sécurité (petit et grand banditisme, trafics transfrontaliers, santé publique, environnement, etc.) au sein de l'espace Schengen.

L'accord UE-Russie du 11 novembre 2002 a donc pour but de réguler, de façon civilisée et mutuellement avantageuse, la transformation programmée du territoire de Kaliningrad. Ainsi cette région, passée de l'état d'avant-poste militarisé de l'URSS à celui de « trou noir » post-soviétique menaçant pour ses voisins, devrait devenir un des principaux terrains d'essai du « partenariat stratégique » entre l'UE et la Russie.






[1] Situé à 1.289 km de Moscou, soit deux fois plus loin que de Berlin, Kaliningrad (ex Königsberg) est le chef- lieu d'une région administrative russe (oblast'), exclavée entre la Pologne et la Lituanie. La superficie de l'oblast' de Kaliningrad est de 15.100 km². Pour une population évaluée à 932.000 habitants, dont 422.000 à Kaliningrad même.

Les Russes constituent 80% de la population de l'oblast', les Biélorusses 10%, les Ukrainiens 6%, les Lituaniens 2% et les Allemands moins de 1%. Encore aujourd'hui, des 3/5 des habitants de l'exclave ne sont pas nés à Kaliningrad. Les familles de militaires représentent une composante importante de la population (1/5).

Depuis le retour à l'indépendance des trois États baltes, la seule base navale russe libre de glace en hiver est celle de Baltiysk (ex-Pillau).

L'enclave de Kaliningrad fournit 90% de la production mondiale d'ambre. Depuis 1992 (confirmé en 1996), cette région a obtenu le statut de « zone économique spéciale », ce qui lui confère, du moins en principe, une relative autonomie en matière de politique économique.

[2] Voir « NATO Review », Printemps 2002.

[3] Cherchant à tirer partie de sa position de carrefour entre la Pologne, les pays baltes et la Biélorussie, dotée d'une main d'œuvre qualifiée et bon marché, la région de Kaliningrad aspire à devenir un carrefour de coopération économique entre la Russie et l'UE.

[4] Même si la présence militaire a fortement baissé durant les années 1990, Moscou considère toujours Kaliningrad comme une place stratégique essentielle face à l'Europe.

[5] Le statut de zone économique spéciale accordé à l'oblast' en 1992 a récemment été prolongé pour 10 ans.

[6] L'APC a été signé à Corfou le 24 juin 1994. Il n'est entré en vigueur qu'en 1997. L'un de ses buts est de contribuer à la création d'une zone de libre échange entre la Russie et l'Union européenne. Ses priorités sont la consolidation de la démocratie, l'intégration de la Russie dans un espace économique commun, la sécurité et la stabilité en Europe et l'instauration d'un Etat de droit. Cet accord a prévu la tenue de sommets semestriels au niveau présidentiel ou entre le chef de gouvernement russe et le Président de la Commission européenne. S'ajoutent à ce dispositif, un Conseil de coopération qui se réunit une fois par an au niveau ministériel et neuf comités de coopération sectoriels. Le programme TACIS entre dans le cadre de ses instruments d'action.

[7] Une décision à cet égard ne pourrait être prise que par l'UE élargie, sur la base d'une évaluation approfondie des aspects politiques et juridiques et lorsque les obstacles techniques auront été surmontés.

[8] Déclarations du 11 septembre 2002 de la présidence danoise.

[9] Déclarations de M. Rasmussen, « je ne pense pas que le problème de Kaliningrad soit une pré-condition à l'élargissement », 25 octobre 2002.

[10] A titre d'exemple, il convient de citer les réunions suivantes : mars 2001 à Stockholm, sommet UE- Russie de mai 2001, réunions de juin 2002 à Séville, du 24 juillet 2002, du 9 septembre 2002, du 24-25 octobre 2002, etc.

[11] Conclusions de la présidence. Conseil européen de Bruxelles, 24 et 25 octobre 2002, (SN 300/02).

[12] « Joint statement of the European union and the Russian federation on transit between the Kaliningrad region and the rest of the russian federation », Bruxelles, 11 novembre 2002.

[13] Plusieurs pays membres de l'UE craignent en effet que ces trains rapides ne soient utilisés par des immigrés clandestins.