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Une constitution pour l'Europe ?
Les travaux de la convention sur l'avenir de l'Europe

Auteur : Anne Castagnos-Sen


Introduction

La Convention est présidée par V. Giscard d'Estaing assisté de deux vice-présidents désignés par le Conseil européen, Giuliano Amato et Jean-Luc Dehaene. Elle se compose de 105 membres titulaires et du même nombre de suppléants :

. 15 représentants des chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres

. 13 représentants des chefs d'Etat et de gouvernement des pays candidats à l'adhésion

. 30 représentants des parlements nationaux des Etats membres (2 par Etat membre),

. 26 représentants des parlements nationaux des pays candidats à l'adhésion (2 par pays candidat),

. 16 représentants membres du Parlement européen,

. 2 représentants de la Commission européenne (M. Barnier et Vitorino).

Le Conseil économique et social (trois représentants), le Comité des régions (six représentants), les partenaires sociaux européens (trois représentants) et le médiateur européen Jacob Söderman y sont invités en tant qu'observateurs.

La déclaration de Laeken prévoit que les pays candidats à l'adhésion participent pleinement aux délibérations sans toutefois pouvoir empêcher un consensus qui se dégagerait entre Etats membres.

La Convention se réunit tous les mois en session plénière publique au Parlement européen à Bruxelles. Le Praesidium, sorte de comité directeur, se compose du Président, des deux vice-présidents et de neuf membres issus de la Convention :

- les représentants de chacun des gouvernements des pays qui exerceront la présidence pendant les travaux de la Convention (Espagne, Danemark et Grèce),

- deux représentants des parlements nationaux,

- deux représentants du Parlement européen,

- les deux représentants de la Commission européenne.

Alojz Peterle, représentant du parlement slovène à la Convention, a été désigné par les représentants des pays candidats à la Convention pour assister en observateur aux réunions du Praesidium.

1. Les Groupes de travail créés le 8 mai 2002

Le Praesidium a approuvé la création de six groupes de travail qui ont aujourd'hui achevé leurs travaux. Ils sont composés sur la base du volontariat et sont tous dirigés par un membre du Praesidum.

1. Le principe de subsidiarité (présidé par M. Mendez de Vigo, Député européen)

Cette question de la subsidiarité, très liée à celle de la répartition des compétences entre l'Union et les Etats, a souvent été mal expliquée et mal comprise. Introduit par le Traité de Maastricht, elle consiste à n'envisager la mise en œuvre d'une action européenne que si l'Union est réellement en mesure d'agir plus efficacement que les Etats membres individuellement. Il ne s'agit pas pour la Convention d'établir nécessairement des listes de compétences (bien que les avis soient très partagés sur cette question), mais plutôt de définir qui sera le gardien du principe de subsidiarité qui n'est aujourd'hui soumis qu'au contrôle juridictionnel a postériori de la Cour de justice, après adoption des actes législatifs.

Le groupe propose que ce rôle soit joué par les parlements nationaux au cours du processus législatif, notamment par la création d'un mécanisme d'alerte précoce qui permettra aux parlements nationaux de s'exprimer dès le début de la procédure sur la conformité des propositions législatives de la Commission européenne avec le principe de subsidiarité. Le Groupe préconise également l'instauration du droit pour les parlements nationaux de saisir la Cour de justice, après l'adoption des actes législatifs, pour violation du principe de subsidiarité

2. La personnalité juridique de l'Union (présidé par M. Amato, ancien président du Conseil italien)

A l'heure actuelle, l'Union européenne n'a pas de personnalité juridique propre, alors que la Communauté européenne est un sujet de droit international. Il en résulte des confusions dans les relations avec les pays tiers et chez les Européens eux-mêmes. L'idée, reprise par l'Avant-projet de Traité constitutionnel du 28 octobre dernier, est donc de fusionner dans le projet de constitution tous les traités existants pour aller vers une personnalité juridique unique qui permettrait à l'UE de signer des traités et de devenir membre d'organisations internationales comme l'ONU ou le FMI.

3. L'intégration de la charte des droits fondamentaux dans le Traité (M . Vitorino, Commissaire européen à la Justice et aux affaires intérieures)

Le Groupe de travail s'est déclaré favorable à l'intégration de la charte dans le Traité constitutionnel avec force contraignante et à l'adhésion de la future entité européenne à la Convention européenne des droits de l'Homme (CEDH). L'une et l'autre correspondent à « un renforcement de la protection des droits fondamentaux des citoyens vis-à-vis de l'action au niveau européen et à la mise en évidence des engagements moraux et éthiques de l'UE ». Cette intégration, qui ne devrait pas entraîner l'attribution de nouvelles compétences à l'UE, permettrait l'adhésion de la future entité européenne à des organisations et traités internationaux et autoriserait le contrôle judiciaire de ses dispositions par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et par les tribunaux nationaux.

La CJCE, dans un avis rendu en 1996, avait opposé des arguments juridiques à la compétence de l'Union quant à une éventuelle adhésion à la CEDH. L'introduction d'une clause spécifique au Traité constitutionnel pourrait lever cet obstacle. Se pose également la question du partage des compétences entre la CJCE et la Cour européenne des droits de l'Homme.

L'avant-projet de Traité constitutionnel du 28 octobre dernier, reprenant certaines recommandations du Groupe de travail, prévoit de faire figurer la Charte des droits fondamentaux dans le texte final, sous une forme ou une autre. L'intégration pure et simple de la charte semble avoir la faveur de la majorité des conventionnels, mais se heurte encore à la réticence du Royaume-Uni et de certains pays comme le Danemark et la Suède. Les Britanniques redoutent en particulier que les citoyens puissent saisir directement la Cour de justice pour faire valoir certains « principes » sociaux notamment.

4. Le rôle des parlements nationaux (Mme Stuart - représentant du parlement britannique)

Les propositions de ce Groupe, qui sont à rapprocher de celles du groupe de travail « subsidiarité », tendent à confier aux parlements nationaux le contrôle de l'application du principe de subsidiarité. Il recommande une meilleure information des parlements nationaux par l'obligation faite à la Commission de leur transmettre directement toute proposition législative (système d'alerte précoce). Il préconise également le renforcement de la concertation et des échanges entre les parlements nationaux par le biais de la COSAC [1] qui a la mérite d'exister et pourrait aider les parlements dans leur suivi des politiques européennes.

5. Les compétences complémentaires (M. Christophersen – représentant du gouvernement danois)

Les travaux de ce Groupe, étroitement liés à ceux du Groupe sur la simplification des procédures et sur la subsidiarité, avait pour difficile tâche de répondre à l'une des questions centrales de la Déclaration de Laeken : Comment mieux délimiter les compétences entre l'Union et les Etats membres ? Les conclusions rendues le 7 novembre ont soulevé un très vif débat parmi les Conventionnels, illustrant l'importance de la définition des « compétences complémentaires », des « compétences exclusives de l'Union » et des « compétences partagées » dans le projet européen.

Le groupe estime qu'en matière de « compétences complémentaires » (emploi, éducation la formation professionnelle, culture, santé, réseaux trans-européens, industrie, recherche et développement), les Etats restent pleinement compétents, ce qui n'empêche pas la mise en place de mesures de soutien et de coordination au niveau européen (comme par exemple le programme Erasmus en matière d'éducation). Le groupe recommande de remplacer le terme de « compétences complémentaires » par celui de «mesures d'appui » qui rend, selon lui, le concept plus clair. Il rappelle également, conformément au principe de subsidiarité, que ces « mesures d'appui » ne sont d'usage que dans la mesure où il y a un intérêt commun de l'Union et des Etats membres.

Sans qu'il y ait eu consensus sur ce point, le Groupe tend également à considérer que le futur traité constitutionnel doit contenir un titre consacré aux compétences dans leur ensemble, qui précise brièvement précisé quel type de compétences s'applique à chaque politique mentionnée dans le traité. La question de l'opportunité d'établir des listes de compétences est vivement débattue par les Conventionnels, les tenants d'une répartition claire et affichée des compétences pour éviter toute confusion et l'application rigoureuse du principe de subsidiarité s'opposant à ceux qui craignent de figer les choses et d'empêcher toute évolution future.

6. La gouvernance économique au sein de l'Union (M. Hänsch – membre du Parlement européen)

Le Groupe de travail distingue clairement entre la politique monétaire d'une part, compétence communautaire exclusive exercée par la Banque centrale européenne, et la politique économique d'autre part, qui relève de la compétence des Etats membres.

En revanche, aucune recommandation n'a pu être formulée pour un éventuel renforcement du rôle de la Commission, notamment en cas de non respect des Grandes orientations de politiques économiques (GOPE) et du Pacte de stabilité et de croissance. Si la Convention n'a pas atteint de consensus sur la manière d'améliorer la coordination des politiques économiques, un accord paraît cependant en voie de se réaliser sur quatre points :

. La reconnaissance institutionnelle de l'Euro-groupe qui serait ainsi formalisée. La Commission s'est également prononcée dans ce sens. [2]

. Un mouvement s'est dessiné en faveur d'une représentation unique de la zone euro dans les institutions monétaires et financières.

. Les objectifs économiques et sociaux de l'Union figureraient dans le futur Traité constitutionnel.


En matière de fiscalité, si personne n'a mis en question les compétences des Etats membres, une forte demande s'est exprimée pour la mise en œuvre de procédure nouvelles qui permettraient d'avancer dans le domaine fiscal, afin de garantir le fonctionnement équitable du marché unique. Certains conventionnels restent encore cependant résolument opposés à cette idée qui semble cependant faire son chemin.

A l'issue des travaux de ce Groupe, beaucoup de questions fondamentales pour la bonne gouvernance économique de l'Union restent donc en suspend. A la séance plénière du 7 novembre, V. Giscard d'Estaing a "repris la main" : estimant nécessaire d'introduire des principes économiques et sociaux renforcés dans le Traité constitutionnel, il a indiqué que le Praesidium reviendra avec de nouvelles propositions devant la Convention.

2. Les Groupes de travail du 12 juillet 2002:

Quatre nouveaux groupes de travail ont été créés, qui rendront leurs conclusions avant la fin de l'année : politique extérieure, défense commune et organisation d'un espace de libertés et de sécurité communes. Au cœur du projet politique européen, ces domaines qui touchent directement à la souveraineté nationale des Etats et cristallise tout le débat qui oppose fédéralistes et souverainistes autour de la méthode communautaire ou de l'intergouvernementale.

A la demande de certains conventionnels, un cinquième Groupe de travail sur l'Europe sociale a entamé ses travaux mi-novembre et rendra ses conclusions en février 2003.

1. Simplification des procédures législatives et des instruments (M. Amato)

Il y a consensus sur le besoin de réduire le nombre des instruments législatifs et de changer la dénomination des instruments juridiques communautaires pour adopter une terminologie plus proche des traditions juridiques des Etats membres. Les instruments communautaires seraient ramenés à deux : les « lois européennes » se substitueraient aux règlements et les « lois-cadres européennes » remplaceraient les directives.

Le Groupe de travail préconise également une hiérarchie plus claire des normes juridiques et la rationalisation de l'ensemble des procédures législatives existantes. La procédure de co-décision deviendrait la règle générale avec recours au vote à la majorité qualifiée. La méthode de « coordination ouverte » ferait l'objet d'une codification .

2. Espace de liberté, sécurité et justice (M. Bruton, ancien Premier ministre, représentant du parlement irlandais)

En matière de justice et affaires intérieures (JAI), la Convention doit répondre à une très forte attente des citoyens pour qui l'Europe en fait toujours trop ou pas assez. Or il existe un décalage énorme entre les promesses du JAI et ses capacités réelles et institutionnelles à les réaliser.

En l'état actuel des traités issus de Maastricht et Amsterdam, les matières justice et affaires intérieures relèvent de deux ordres juridiques différents. Dans son rapport final, du 2 décembre, le Groupe propose la suppression de la structure en pilier et l'instauration d'un cadre juridique commun reconnaissant les particularités de cet espace. Cette proposition a été reprise dans l'Avant-projet de Traité du 28 octobre dernier . Une liste de crimes graves et transfrontaliers serait établie pour servir de base juridique à une législation, qui serait adoptée par la procédure de co-décision.

Le principe de reconnaissance mutuelle devrait constituer la pierre angulaire de la coopération judiciaire et devrait être formellement consacré dans le futur traité, avec en corollaire le rapprochement des procédures pénales. Le Groupe préconise l'amélioration de l'efficacité d'Europol, d'Eurojust et de OLAF (Office de lutte anti-fraude, chargé notamment d'effectuer des enquêtes administratives dans le domaine de la protection des intérêts financiers de la Communauté), afin de renforcer la coopération policière et judiciaire

Pour le contrôle des frontières extérieures, le Groupe rejoint la proposition, à long terme, visant à créer une unité commune de gardes-frontières européens.

Le 27 novembre, la France et l'Allemagne ont soumis à la Convention des propositions communes en matière JAI qui préconisent notamment la création d'un Parquet européen, élaboré à partir d'Eurojust, qui pourrait être notamment chargé de « la protection des biens juridiques relevant du droit communautaire et de la poursuite de certaines formes graves de criminalité transfrontalière». Paris et Berlin proposent également de transformer Europol en « une autorité répressive européenne » avec « le droit de mener des enquêtes ». Le texte recommande également de fixer une échéance pour la création d'une police européenne des frontières dotée de compétences de souveraineté


3. La politique extérieure de l'Union (J.L Dehaene, ancien Premier ministre belge)

Le rapport final de ce Groupe de travail sera examiné à la séance plénière du 20 décembre prochain.

La question de la nature communautaire ou intergouvernementale de cette politique n'est pas tranchée. Mais un quasi consensus s'est dégagé lors de la session plénière du 11 juillet consacrée à la PESC : l'Union européenne occupe potentiellement une place unique dans le monde (puissance économique, premier fournisseur d'aide publique au développement) mais elle reste un « nain » diplomatique Il faut donc que l'Europe se donne « une voix et un visage ».

La Convention aura donc à débattre dans les prochaines semaines des diverses propositions, visant notamment à doter l'Europe d'un Président, afin de mettre un terme à l'inefficacité de la présidence tournante et assurer une plus grande cohérence de la politique de l'Union. Dans la proposition française, ce Président de l'Europe serait accompagné d'un ministre des affaires étrangères de l'Europe par fusion des fonctions actuelles de haut représentant de la PESC (occupée aujourd'hui par Javier Solana) et de Commissaire aux relations extérieures (actuellement remplie par Chris Patten).

4. La politique de défense (M. Barnier, Commissaire européen à la politique régionale)

Ce Groupe de travail, qui achèvera ses travaux le 20 décembre prochain, a déjà présenté un avant-projet de rapport.

En marge du sommet de l'OTAN à Prague, la France et l'Allemagne ont présenté le 22 novembre des propositions communes en matière de PESD. Le texte, co-signé par D. de Villepin et J. Fischer, propose d'intégrer au futur Traité une « Clause de solidarité et de sécurité collective ». Il prône une plus grande flexibilité, en particulier dans le processus de décision, et préconise l'instauration de coopérations renforcées entre certains Etats, notamment dans le cadre des forces multinationales. Paris et Berlin soulignent également la nécessité de développer des capacités militaires et suggèrent la création d'une Agence européenne de l'armement.

5. Europe sociale

A la demande d'une cinquantaine de Conventionnels, un débat sur l'Europe sociale a eu lieu lors de la séance plénière les 7 et 8 novembre. Il a été décidé la constitution d'un groupe de travail sur cette question qui rendra ses conclusions en février 2003.

Le Groupe doit travailler sur les valeurs essentielles que doit contenir le Traité dans le domaine social, le volet social des Objectifs généraux du Traité et les éventuelles compétences sociales à attribuer à l'Union.

3. L'Avant-projet de Traité constitutionnel:

l'Avant-projet présenté par V. Giscard d'Estaing le 28 octobre 2002, définit la future entité comme « une Union d'Etats européens, conservant leur identité nationale, qui coordonnent étroitement leurs politiques au niveau européen, et qui gèrent, sur le mode fédéral, certaines compétences communes ». Cette formulation permet d'éviter le blocage institutionnel et la querelle fédéralistes-souverainistes.

Sur les « frontières de l'Europe », le texte propose des critères d'appartenance qui, s'il ne permettent pas de trancher la question de la Turquie, ont le mérite de ne fermer aucune porte : « Une Union ouverte à tous les Etats européens qui partagent les mêmes valeurs, et qui s'engagent à les promouvoir en commun ». Sous le Titre « appartenance à l'Union », il est prévu également les procédures d'adhésion, de suspension et même de retrait volontaire.

Un nouveau titre VI précise les contours de la Vie démocratique de l'Union .

L'article 34 énonce le principe d'une démocratie participative (y compris au niveau local, V. Giscard d'Estaing ayant réaffirmé l'importance du Comité des régions). La création d'un Congrès des peuples d'Europe, qui n'est pas une seconde chambre législative, regroupant des parlementaires européens et nationaux (idée chère à V. Giscard d'Estaing), et l'implication des parlements nationaux dans le contrôle de l'application du principe de subsidiarité, vont dans le même sens.

L'avant-projet prévoit un texte unique intitulé provisoirement « Traité instituant une Constitution pour l'Europe». Cette future entité est dotée d'une personnalité juridique qui ouvre la voie à son adhésion à des traités et organisations internationales et améliorera sa visibilité et sa crédibilité sur la scène internationale. Sa devise pourrait être « Liberté, justice, solidarité » (proposition de V. Giscard d'Estaing).

Sur le plan institutionnel, la structure en pilier héritée de Maastricht disparaît au profit d'un cadre institutionnel unique mais des procédures différenciées seront maintenues : des articles spécifiques détermineront les procédures décisionnelles particulières liées aux questions PESC, de défense, de police et de justice pénale.

La Charte des droits fondamentaux figure dans le texte, soit par référence, soit par protocole annexé, soit par intégration pure et simple (cette formule semble avoir la faveur de la majorité des conventionnels).

Sur les 414 articles des traités existants, 205 seraient conservés en l'état, 136 articles seraient légèrement modifiés et 72 « substantiellement réécrits ou regroupés ».

Le Traité est divisé en trois parties, complétées par un petit nombre de protocoles :

I. Architecture constitutionnelle : préambule, définitions et objectifs de l'union, droits fondamentaux, compétences de l'Union, finances, action extérieure, PESC et JAI. Sur ces deux derniers chapitres, l'article 13 précise : « dans certains domaines, les Etats membres définissent et mettent en œuvre, dans le cadre de l'Union, une politique commune selon des modalités spécifiques ».

II. Politiques et mise en œuvre des actions de l'Union: cette partie reprendrait en les réorganisant, les dispositions qui existent aujourd'hui dans les traités en vigueur et qui régissent les politiques de l'Union.

III. Clauses finales et de continuité juridique avec les Traités de Maastricht et d'Amsterdam


La répartition des compétences s'articulerait en 4 catégories : les compétences exclusives de l'Union, les compétences partagées entre l'Union et les Etats, les domaines où l'Union appuie ou coordonne l'action des Etats mais sans compétences législatives, et enfin les politiques communes menées selon des modalités spécifiques (PESC, politique de défense commune, politique en matière de police et de justice dans le domaine pénal). Un article spécifierait que toute compétence non attribuée par la Constitution à l'Union demeure de la compétence des Etats membres.


Conclusions:

L'Eurobaromètre indique que 60% de l'opinion publique européenne est favorable à une constitution. D'ores et déjà, des avancées importantes ont été accomplies. La notion même de Constitution européenne, qui n'allait pas de soi, est en voie d'être acceptée.

A partir de janvier 2003, la Convention devra donc trancher sur les différentes options envisagées par les Groupes de travail et s'atteler au délicat problème des institutions, reportée jusque-là par V. Giscard d'Estaing. L'idée d'un référendum à l'échelon européen pour l'adoption du futur projet de constitution fait également son chemin, indispensable selon certains par sa valeur pédagogique et démocratique ; il est grand temps de « valider » le projet européen.

[1] La Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires des parlements de la Communauté européenne (COSAC), officialisée par le Traité d'Amsterdam, se compose de représentants de la Commission européenne, des parlements des Etats membres, de représentants du Parlement européen et de représentants des pays candidats. Sa mission consiste essentiellement à améliorer l'information des parlements par l'échange systématique de textes qu'ils adoptent. Elle peut adresser au Parlement, au Conseil et à la Commission "toute contribution qu'elle juge appropriée sur les activités législatives de l'Union, notamment en ce qui concerne le principe de subsidiarité".

[2] « Pour l'Union européenne, Paix, Liberté, Solidarité : Communication de la Commission sur l'architecture institutionnelle », Bruxelles, le 4.12.02. (COM (2002)728 final).