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What should the integration policies be within the European Union?

Auteur : Jean-Claude Monod Chargé de recherche au CNRS


Résumé

Parmi les "modèles d'intégration" des immigrés en Europe, il est d'usage de distinguer un modèle plutôt "multiculturaliste" et un modèle plutôt "assimilationniste". Or, à partir du diagnostic -en partie fondé, en partie contestable- d'une "crise de l'intégration", les politiques d'intégration récemment mises en place en Europe ont été marquées par un infléchissement des modèles "multiculturalistes" au profit d'une insistance nouvelle sur la nécessité de valeurs partagées, d'un "contrat d'intégration", sur la connaissance de la langue et des institutions du pays d'accueil. Le légitime souci d'unité sociale cède parfois le pas à une politique de fermeture qui finit par exiger des nouveaux immigrants potentiels qu'ils soient déjà "intégrés" avant même de pouvoir prétendre s'installer dans le pays d'accueil. Cependant, plus discrètement, les modèles "assimilationnistes" ont également évolué vers une accommodation pragmatique de la diversité religieuse et culturelle.

Mots clefs :
Union européenne – politique d'intégration – immigration

Une "politique d'intégration" destinée aux immigrants, aux primo-arrivants d'abord, mais aussi aux populations issues de l'immigration et souffrant de difficultés persistantes d'intégration à la société d'accueil, semble faire partie du paysage administratif et de l'arsenal gouvernemental classique des pays européens. Il s'agit pourtant, dans la plupart des cas, de politiques, et parfois de ministères, récemment mis en place, tout comme est récente l'association immédiate de la thématique de l'immigration avec celle de l'intégration : les récentes lois "Sarkozy" sur l'immigration comportent un volet "intégration" ; les Pays-Bas ont crée un ministère de l'immigration et de l'intégration en 2002. L'insistance sur la nécessité d'une politique d'intégration volontariste concertée, éventuellement centralisée par une administration unique ou un ministère propre, répond à l'évidence à ce qui a été perçu, diagnostiqué ou dénoncé depuis plusieurs années comme un "problème de l'intégration", voire comme une "crise de l'intégration" en Europe occidentale. Avant de relever quelques tendances des "politiques d'intégration" en Europe, il convient de se demander ce qui est entendu par cette "intégration" et par sa "crise" supposée.

1. Question préalable : quelle "crise de l'intégration" ?

Depuis plusieurs années, plusieurs décennies parfois selon les pays, l'idée d'une "crise de l'intégration" des immigrés a été exprimée dans un nombre croissant de pays européens visant, en particulier, l'intégration des minorités musulmanes. Or il est clair que les pays européens n'ont pas toujours partagé la même vision, ni la même définition de l'intégration, ou de ce en quoi consisterait une intégration réussie.

Dans l'introduction d'un rapport de la Commission européenne, Indicateurs et mesure de l'intégration, paru en 1998[1], les auteurs estimaient que si l'on tente d'expliciter la vision de l'intégration "à la française" et son interprétation anglaise ou néerlandaise, on obtiendrait soit une idée proche de l'assimilation où les individus se fondent dans la nation, même s'ils peuvent évidemment conserver certaines traditions, un style de vie de leur patrie d'origine, il est attendu que, dans l'espace de quelques générations, leurs enfants ou petits-enfants se mêleront tout à fait à la population, comme cela s'est produit avec "l'intégration réussie" des Italiens par exemple ; soit une forme de multiculturalisme ; c'est-à-dire une coexistence pacifique et harmonieuse des différentes communautés, dans le respect de leurs différences, avec une reconnaissance publique de ces différences.

Un tel contraste est sans doute excessif, l'amalgame entre "intégration républicaine" et "assimilation" pouvant être récusé[2], et l'intégration est probablement toujours et partout, dans les faits, un mélange d'assimilation et d'accommodation de la diversité culturelle. Il est vrai que les modèles politiques d'intégration ont tendance à accentuer tel ou tel pôle, l'axe individu-assimilation ou l'axe communauté-multiculturalisme. On n'aborde alors que la face politique ou idéologique de l'intégration sous son angle essentiellement culturel.

Or il existe d'autres modalités, approches, facteurs de l'intégration : lorsqu'on parle des "problèmes d'intégration" de telle ou telle minorité, on a également à l'esprit la dimension sociale et économique, la question de l'accès, égal ou inégal, à celui du reste de la population, au marché du travail ou aux professions les plus valorisées socialement, aux plus hautes fonctions de l'emploi privé ou public. Et négativement : le sous-emploi, le chômage, les discriminations à l'embauche, la ségrégation urbaine à facteur ethnique les "ghettos". Une autre dimension de l'intégration est considérée comme la plus objective, la mieux "mesurable" par un certain nombre de démographes, d'anthropologues et de sociologues : ce sont les mariages et les naissances inter-ethniques et/ou inter-religieux[3]. Cette dernière dimension est rarement mise en avant, elle recouvre un processus de long terme, mais c'est un indicateur important de l'interaction des relations entre la population "hôte" et la "nouvelle" population, sans doute le plus important sur le long terme.

Ces indicateurs de long terme sont cependant beaucoup moins mis en avant dans le champ médiatique et politique que deux phénomènes qui peuvent être perçus comme des signes d'un certain échec de l'intégration de la "communauté musulmane"[4] en Europe. Si une intégration réussie implique une interaction harmonieuse, une bonne acceptation des immigrants par la population d'accueil, les succès électoraux de mouvements xénophobes, dont la rhétorique anti-immigrés se focalise généralement sur l'accroissement de la population musulmane, sont un indicateur négatif que l'on retrouve dans un grand nombre de pays européens.

On voit alors poindre le dernier indicateur négatif passé au centre des préoccupations dans la mesure où il témoignerait, cette fois, de la part d'une partie des immigrants, d'un refus de l'adaptation aux normes du pays hôte : la montée de "l'islamisme" ou d'une interprétation "intégraliste" de l'islam qui entre en tension, parfois en opposition, avec les normes de distinction du privé et du public en vigueur dans des pays sécularisés ou laïcs, voire avec les droits des femmes.

Enfin, le fait qu'un tout petit nombre d'individus "musulmans", dotés de nationalités européennes, élevés en Europe et parfois économiquement "intégrés", aient commis ou préparé des actions terroristes en Europe (attentats suicides dans le métro et les bus de Londres, réseau terroriste démantelé en Belgique, meurtre de Théo Van Gogh par un jeune islamiste radical aux Pays-Bas, etc.) a évidemment marqué les opinions publiques européennes et fait douter de la réussite des systèmes d'intégration de ces pays.

2. Une mise en question générale des politiques "communautaristes"

Il est incontestable que, dans un pays ayant adopté une approche "communautariste" de l'intégration comme les Pays-Bas[5], le sentiment d'un échec de ce système se soit manifesté dès le début des années 1990.

C'est le système dit des "piliers" qui a été mis en cause : chaque confession -calvinistes, luthériens, catholiques, et jusqu'aux libres penseurs - a son propre "pilier", c'est-à-dire non seulement une organisation sociale et urbaine favorisant l'entre-soi, mais une série d'institutions à fondement communautaire financées par l'État - écoles confessionnelles, médias, associations, etc. Officiellement, ce système n'existe plus depuis les années 1960, mais il a été observé qu'il a continué à inspirer la manière néerlandaise de gérer la diversité religieuse et culturelle jusqu'à nos jours. Ainsi, lorsque la "communauté" musulmane devint numériquement assez importante, elle obtint son propre "pilier". Cette politique est désormais accusée d'avoir favorisé l'isolement sur soi de la population musulmane et d'avoir empêché la diffusion des valeurs libérales, notamment en matière de mœurs et d'émancipation de la femme auprès des citoyens d'origine musulmane.

Lorsqu'un vent fondamentaliste commença à souffler, le fossé entre les systèmes de valeurs se creusa et prit un tour d'opposition violente. Celle-ci se cristallisa dans la figure de Pim Fortuyn, leader populiste et homosexuel qui dénonçait les prêches homophobes et réactionnaires à l'égard des femmes de certains imams, mais la critique des effets pervers du système multiculturaliste avait également gagné les partis de gouvernement lorsqu'il s'avéra que les taux de chômage et de délinquance étaient bien supérieurs parmi les individus d'origine marocaine ou turque que parmi les Néerlandais "natifs". Une nouvelle loi fut votée en 1998 prévoyant des tests d'intégration, des programmes d'apprentissage de la langue et de connaissance des institutions, des mœurs et des valeurs de la société néerlandaise à destination des primo-arrivants.

Une évolution semblable est constatable au Royaume-Uni où le sentiment d'un échec du multiculturalisme a été révélé essentiellement suite aux attentats impliquant des individus de confession musulmane apparemment "intégrés". On peut contester qu'il faille tirer d'un acte isolé de quelques individus une conclusion générale sur l'échec du système d'intégration de tel pays et la réussite de tel autre[6] ; ainsi l'implication du Royaume-Uni et de l'Espagne dans la guerre en Irak est une des causes explicites des attentats dans ces pays.

Mais le sentiment d'un effet pervers du communautarisme a été exprimé par des acteurs mêmes de la lutte contre le racisme et la discrimination comme Trevor Philipps, président de la Commission for Racial Equality déclarant, en 2004, "multiculturalism is over", débouchant notamment sur une réorientation des aides publiques : ainsi les associations subventionnées sont-elles désormais prioritairement celles qui visent un public "trans-ethnique" et pluri-religieux, et non les associations à fondement "communautaire", celles qui favorisent la communication entre les composantes de la société anglaise.

3. Valeurs communes et compétences requises: les nouveaux programmes et contrats d'intégration


Une tendance générale des politiques d'intégration se dessine actuellement dans la plupart des pays européens : l'accent est mis sur ce que tous les citoyens doivent avoir en commun : des valeurs partagées, une certaine dimension civique ou "républicaine", plutôt que le "droit à la différence".

Les nouveaux programmes d'intégration cherchent à fournir une meilleure capacité à communiquer avec les institutions nationales et à circuler dans tout l'espace social, plutôt qu'à conforter les liens avec les pays, les langues et les coutumes d'origine. Ces programmes ont également un caractère "citoyen" marqué ; ils insistent sur les devoirs comme réciproques des droits, sur la loyauté attendue en contrepartie de l'accueil ; ils formulent et mettent parfois en oeuvre l'intégration en termes de "contrat" comme, par exemple, au Royaume-Uni ou en France, où un "contrat d'intégration" est signé par l'immigrant sur une base volontaire[7].

Outre l'accroissement des programmes linguistiques obligatoires (pour les étrangers arrivés depuis moins de cinq ans en Autriche depuis 2002) ou "fortement conseillés" (en France ou en Allemagne, aux Pays-Bas en échange d'un hébergement et des aides sociales), et parfois également proposés aux immigrés déjà installés qui souhaiteraient parfaire leurs compétences linguistiques, des formations sur l'histoire, la Constitution et la culture nationales incluant, notamment, en France une explication de la notion de laïcité, débouchant parfois sur des examens, ont été mis en place au Royaume-Uni, dans certains Länder allemands, aux Pays-Bas, au Danemark.

La tendance à faire de la compétence linguistique un pré-requis conduit parfois à demander aux nouveaux candidats à l'immigration de connaître la langue avant de venir dans le pays : c'est le cas aux Pays-Bas et au Danemark, mais il s'agit de pays où l'influence de partis xénophobes sur la vie publique a été la plus forte ces dernières années ; la législation danoise empêchant le mariage entre un(e) Danois(e) de moins de 24 ans et un étranger en est l'illustration la plus frappante.

4. Une reconnaissance symbolique et une accommodation pragmatique de la diversité culturelle et religieuse

S'il est clair que, dans l'évolution récente des politiques d'intégration en Europe, les approches multiculturalistes ont été profondément critiquées et corrigées pour privilégier une approche "civique", il faut observer que les systèmes "assimilateurs" ont, inversement, dû prendre en compte certaines réalités et demandes "multiculturelles", si bien que l'opposition idéal-typique, dont on partait, s'est estompée au profit d'un rapprochement des pratiques. Les politiques d'intégration ne se traduisent pas seulement par des programmes à destination des immigrés, mais aussi par des transformations dans les institutions des pays d'accueil pour mieux faire place à la diversité culturelle. Une accommodation pragmatique de la diversité religieuse s'est ainsi produite en Europe, avec l'introduction de repas hallal dans les cantines, la présence d'aumôniers musulmans dans les lieux fermés (casernes, hôpitaux, prisons...).

Les systèmes d'éducation jouent un rôle décisif dans cette ouverture à la diversité qui apparaît comme une face des politiques d'intégration pensée comme interaction avec la société d'accueil. Là où un enseignement religieux était proposé, il s'est souvent ouvert à des nouvelles confessions, celles des immigrants : ainsi au Royaume-Uni, les traditions bouddhistes, sikhes, hindoues et musulmanes se sont-elles ajoutées aux confessions chrétiennes et juives qui faisaient déjà l'objet d'un enseignement dans les écoles publiques (multifaith religious education) ; en Allemagne, la chose varie selon les Länder, mais à Hambourg, par exemple, un enseignement interreligieux a été mis en place ; en Grèce, depuis 2002, les instituteurs non orthodoxes ont été autorisés à donner des cours de religion, et les élèves peuvent en être exemptés s'ils en font la demande ; en France, la commission Stasi a demandé à ce qu'en Alsace et en Moselle, un enseignement de l'islam soit proposé.

On constate également une volonté commune de mieux réguler et organiser ce qu'on peut appeler "l'offre" de l'islam, et les conditions de sa pratique. Certes, la diversité des "politiques religieuses" complique la donne, mais la création d'un Conseil Français du Culte Musulman (CFCM) en France en 2003 peut apparaître comme le mode le plus visible d'une institutionnalisation des relations entre les États européens et des organisations musulmanes invitées à se constituer en interlocuteurs et à construire un "islam d'Europe" compatible avec la sécularisation du Vieux Continent. Le processus de sécularisation en cours serait alors à double face : d'une part, il est demandé aux musulmans de se conformer aux principes de la sécularisation ou de la laïcité en vigueur au besoin en précisant législativement les conditions d'application de ces principes ; d'autre part, une certaine "égalisation" dans le traitement des confessions s'impose, notamment par la voie de la jurisprudence, là où des privilèges publics étaient reconnus à telle ou telle Église[8].

5. Les voies de la lutte contre la discrimination "ethnique"

Si des programmes de formation linguistique et civique peuvent favoriser l'intégration des nouveaux immigrants, ils ne sont pas une condition suffisante pour l'intégration sociale et économique des populations issues d'une immigration récente qui était généralement constituée de travailleurs peu qualifiés, premières victimes de la crise économique.

De quels leviers dispose alors une politique d'intégration ? Les cultures politiques continuent de s'opposer : tandis qu'elle fait toujours l'objet d'âpres débats en France, la nécessité de mesures de "discrimination positive" ou d'affirmative action était admise dans les pays de tradition "multiculturaliste".

Au Royaume-Uni par exemple, la loi de 1990, qui régit la télévision, précise que les sociétés candidates à la gestion des chaînes doivent présenter les "engagements pris pour promouvoir au sein du personnel l'égalité des chances entre hommes et femmes et entre personnes de différents groupes ethniques". En France, la tradition républicaine interdit les références à la race ou à l'ethnie et les recensements ne font pas intervenir ces mentions, des politiques "correctrices" fondées sur ce critère semblent donc impossibles. Mais la réalité des discriminations fondées sur l'"origine ethnique" supposée (attribuée par le sens commun sur une base phénotypique) est reconnue comme un obstacle majeur à une intégration réussie, et le précédent de la loi sur la parité a ouvert une brèche dans le refus de principe de promouvoir l'égalité par une forme de correction fondée sur une "différence". Le débat semble donc voué à se développer.

Un certain nombre de propositions récentes[9] cherchent cependant une "troisième voie" entre principes républicains "abstraits" et affirmative action en prônant un traitement indirect des discriminations "ethniques" par le biais d'une lutte contre les inégalités "territoriales" et contre la "ghettoïsation" sociale : l'attribution d'un certain nombre de places dans les classes préparatoires ou les grandes écoles aux meilleurs élèves issus de quartiers socialement défavorisés. La question recoupe alors celle des politiques dites d'éducation compensatoire dont l'objectif général est la lutte contre la reproduction des inégalités sociales à travers l'école, et dont on trouve diverses illustrations en Europe comme, par exemple, les programmes Education Action Zones et Excellence in Cities pratiqués au Royaume-Uni depuis 1997. La mise en place d'instances publiques de lutte contre les discriminations, comme, par exemple, la HALDE créée en 2005 en France, qui a son équivalent belge et dont l'équivalent britannique, beaucoup mieux doté, existe depuis 1975, qui avancent des propositions concrètes (anonymat des CV d'embauche, par exemple) participe de ce volet socio-économique des politiques d'intégration.

Conclusion

Le souci de valeurs partagées, d'une connaissance de la langue et des structures du pays d'accueil, la volonté d'éviter que des fossés culturels ne se creusent entre les différentes composantes de la population paraissent bien légitimes et peuvent être favorisés par les nouvelles politiques et leurs instruments caractéristiques (programmes linguistiques renforcés, contrats d'intégration...).

Mais ces motifs cèdent parfois la place à une politique de fermeture, mise en œuvre par des coalitions où figurent des partis ouvertement xénophobes (aux Pays-Bas, en Autriche, au Danemark) qui multiplie des "exigences préalables" à l'égard des immigrants qui n'avaient pas été jugées nécessaires pendant les décennies précédentes. Ce qui se présente comme une "politique d'intégration" enfin mise en œuvre peut alors recouvrir l'inverse : là où l'installation et la vie au sein du pays d'accueil étaient vues, dans les décennies précédentes, comme la condition d'une intégration conçue comme un processus social produit par l'immersion dans le pays d'accueil, il est désormais parfois demandé à ce que les immigrés soient en quelque sorte déjà "intégrés" avant même de s'installer sur le territoire et pour pouvoir prétendre à y être admis.

[1] Indicateurs et mesure de l'intégration, Bruxelles/Strasbourg/Paris, éd. de la Commission européenne, 1998.

[2] Le récent rapport du Haut Conseil à l'Intégration, Le Bilan de la politique d'intégration 2002-2005 (La Documentation française, 2006) note ainsi (p. 21) que "l'intégration n'est pas l'assimilation : elle ne vise pas à réduire toutes les différences".

[3] Voir par exemple Emmanuel Todd, Le Destin des immigrés. Assimilation et ségrégation dans les démocraties occidentales, Paris, Seuil, 1994, rééd., "Points", 1997.

[4] Les guillemets sont de rigueur, tant il est douteux que cette "communauté" soit autre chose qu'une appellation commode.

[5] Voir Marie-Claire Cécilia, L'islam aux Pays-Bas : un modèle d'intégration en question, Commission "Islam et laïcité", 17.12.04, www.islamlaicite.org/article285.html

[6] C'était la conclusion un peu vite tirée, à mon sens, par Gilles s Képel dans son article "Fin du Londonistan, fin du communautarisme?", Le Monde, 22/08/05.

[7] Expérimenté dans douze départements en 2003, puis dans vingt-six, le contrat d'intégration a été généralisé à tous les départements français en 2006.

[8] Voir Barrie Wharton, The integration of Islam in the European Union; Prospects and Challenges, www.eliamep.gr/_admin/ upload_publication/453_1en_occ.PDF

[9] Voir notamment Patrick Weil, La République et sa diversité. Immigration, intégration, discriminations, Paris, Seuil, "La République des idées", 2005. La proposition d'offrir aux 5% des meilleurs élèves de tout établissement secondaire la possibilité de rejoindre une classe préparatoire aux grandes écoles a été reprise depuis par les partis "de gouvernement" (elle figure dans le rapport "Réussir l'intégration" de Thierry Mariani, député (UMP) du Vaucluse).